Бюджетний федералізм як форма організації міжбюджетних відносин

Перед будь-якою країною незалежно від форми її державного устрою постає проблема вертикальних і горизонтальних фінансових відносин між різними урядовими рівнями (загальнодержавним, регіональним або місцевим), кожен з яких має право збирати податки та витрачати кошти. Багаторівневий державний устрій створює важливі передумови такого розміщення фінансових ресурсів, який дозволяє за допомогою податків і бюджетних видатків ефективно вирішувати загальнонаціональні та місцеві проблеми, гармонізувати міжрегіональні зв’язки, протистояти можливим непередбачуваним обставинам тощо. Об’єктивно існуюча диференціація економічного потенціалу спричинює міжтериторіальне переміщення ресурсів.

Тому важливим завданням процесу перерозподілу фінансових ресурсів є узгодження інтересів територій-донорів і територій-реципієнтів, у пошуках способів зацікавити та стимулювати перших за допомогу другим. Універсальних інструментів вирішення цих проблем поки що не знайдено, кожна держава їх вирішує по-своєму. Багатоступневий бюджетний устрій породжує питання: як домогтися такого розподілу функцій між різними ешелонами влади, щоб з найбільшою ефективністю використати обмежені фінансові ресурси при умові, що всі адміністративно-територіальні одиниці ведуть власне господарство, зберігаючи певну фінансову автономію? З проблемами подібного роду має справу бюджетний федералізм.

Бюджетний федералізм – законодавчо закріплена стратегія розподілу повноважень і відповідальності державної, регіональної та місцевої влади з компромісним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ланками бюджетної системи на засадах політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної та міжнаціональної солідарності. Таке визначення підкреслює багатофункціональну природу бюджетного федералізму, поняття якого охоплює широке коло політичних, економічних, фінансових питань. Важливе призначення бюджетного федералізму – при адекватних пропорціях розподілу зібраних податків забезпечити витрачання коштів на тому рівні державної влади, де вони дають максимальний ефект.

Бюджетний федералізм означає пряме зарахування податків за встановленими однаковими квотами в бюджети трьох рівнів при належному фінансуванні потреб усіх бюджетів. Правильно побудований бюджетний федералізм має регулюючий характер, оскільки дозволяє оптимізувати зіставлення потреб територій з їх фінансовими можливостями. На противагу цьому у випадках використання розподільчих форм надання бюджетних ресурсів об’єктивно формуються передумови для існування корупції. Нераціонально організовані відносини бюджетного федералізму спричиняють ситуації, коли місцева влада не бачить вигоди від економічного піднесення регіонів, якими вона управляє.

Історичний розвиток демократичних держав підтверджує, що бюджетний федералізм – не просто результат переговорного процесу між центральною та місцевою владою. Це скоріше продукт суспільної згоди відносно фінансової політики згладжування регіональних і локальних асиметрій економічного розвитку та соціального добробуту, що відображає стереотипи мислення й поведінки людей, які вміють, йти на компроміси. У західних країнах бюджетний федералізм не обмежується територіальним перерозподілом ресурсів у вигляді фінансової допомоги. Його головною метою сьогодні є прагнення до самодостатності територіальних формувань, опори на власні сили і нарощування економічного потенціалу.

Заохочення власних зусиль місцевої влади базується на партнерстві за принципом доповнюваності, відповідно до якого центральний уряд у деякій пропорції додає свої ресурси до регіональних. Ця пропорція оперативно змінюється в залежності економічної та соціальної кон’юнктури чи рівня розвитку. У західних країнах проводиться типологізація регіонів за станом інфраструктури, конкурентоспроможності виробництв, структури населення та іншими ознаками. В умовах надання фінансової підтримки передбачаються взаємні зобов’язання сторін, передача коштів ув’язується з вимогою щодо покращення соціально-економічного стану регіону, перспективою розширення податкової бази, економії бюджетних коштів тощо.

Бюджетний федералізм виконує політично-консолідуючу і соціально- психологічну функції. Рух бюджетних ресурсів у напрямку від територій до центру об’єднує регіони з різним фінансово-економічним потенціалом в єдиний державний організм і тим згуртовує націю. У системі бюджетного федералізму кожен регіональний чи місцевий бюджет, крім фінансового призначення, набуває соціального, політичного змісту, оскільки перетворює усіх громадян, незалежно від їх національності, майнового становища, політичних уподобань, в єдину спільноту. Бюджетний федералізм дає змогу приховати ущербність регіонів і забезпечити загальнонаціональну єдність, не протиставляючи регіони- донори регіонам-реципієнтам.

Серед сучасних теорій бюджетного федералізму особливо помітне місце займає так звана модель Тібо, розроблена в 1956 р. Американський економіст, професор економіки та географії Вашингтонського університету Ч. Тібо виходив з альтернативних соціально-психологічних мотивацій людей, що одним із них вигідніше з фінансових міркувань залишатись вдома і намагатися змінити на краще умови свого існування, ніж мігрувати, а тим більше емігрувати, тоді як інші охоче змінюють місце проживання. На цьому соціологічному спостереженні він і його послідовники побудували теорію міжтериторіальної мобільності населення в комплексі з теорією забезпечення суспільними благами.

Ч. Тібо стверджував, що здатність індивідуумів до зміни юрисдикцій створює подібне до ринку вирішення проблеми місцевих суспільних благ. Люди, користуючись правом вільного пересування, тобто “голосуючи ногами”, вибирають для проживання ті общини, де знаходять більш привабливі для себе суспільні послуги в обмін на прийнятний рівень податків. Подібно до того як люди задовольняють потреби в приватних благах, так і потреби в суспільних благах задовольняються шляхом вибору бажаного місця проживання. У результаті створюється рівновага в розподілі мешканців між населеними пунктами: кожен знаходиться там, де мас доступ до тих благ, які йому потрібні, та сплачує податки, котрі йому по кишені.

Теоретична цінність моделі Ч. Тібо полягає в тому, що вона описує ознаки, за якими характеризується та оцінюється діяльність самоврядних адміністративно-територіальних утворень і, тим самим, визначає підходи до проблеми оптимальної алокації владних повноважень й адекватного розосередження фінансових ресурсів на різні рівні управління країною. У системі оптимального бюджетного федералізму компетенція приймати рішення щодо фінансування заходів по контролю над зайнятістю та інфляцією передається на макрорівень. Адже жодна регіональна чи місцева влада, зважаючи на обмеженість ресурсів, не здатна реально вплинути на загальний стан економіки і соціальної сфери.

Рис. 5.1. Види бюджетного федералізму

У залежності від форм політичної взаємодії та ступеня фінансової самостійності ланок бюджетної системи склалися три типи міжбюджетних відносин: класичний федералізм (США); кооперативний федералізм (Німеччина); режим адміністративної опіки над органами місцевого самоврядування (Франція, скандинавські країни). Фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих рівнів влади у першому випадку характеризуються розмежуванням бюджетних надходжень, комбінуванням власних доходів місцевих бюджетів з трансфертами, в другому – опорою на механізм солідарного розподілу доходів і систему міжбюджетних субсидій, у третьому – залежністю від дотацій центрального уряду.

Американський федералізм склався ще в постколоніальну епоху навколо принципу локалізму як політичної ідеї, що об’єднувала конституційно відособлені уряди різних рівнів. На функціонування бюджетного федералізму суттєвий вплив справляють особливості американської вертикалі державної влади, відповідно до якої США поділені на відомчі (банківські, фіскальні, судові, навчальні) федеральні округи, які не співпадають з адміністративно-територіальним поділом. У такому разі ресурси влади і кошти у певному регіоні не концентруються в одних руках, а вирішення фінансових питань, що відносяться до федеральної компетенції на даній території, належить керівникам різної відомчої підпорядкованості.

Американська система фінансових взаємин за схемою “федеральна адміністрація –” штати –” органи місцевого самоврядування” є результатом еволюційного компромісу між місцевими і федеральними силами. Тому модель міжбюджетних відносин є суперечливим поєднанням обмежених повноважень й ініціативних можливостей різнорівневих підрозділів державної адміністрації, їх взаємозалежності та відносної самостійності, сполученням співробітництва й конкуренції, розбіжностей та угод на грунті спільних інтересів. Декларована мета міжбюджетних взаємовідносин – підвищення ефективності використання бюджетних коштів через координацію федеральних, штатних та місцевих програм.

Бюджетний устрій Німеччини склався за традицією, закладеною комунальною фінансовою реформою 1893 р., – максимальної фінансової самодостатності адміністративно-територіальних утворень усіх рівнів. Відтак сьогодні бюджети федерації, земель і комун формуються на умовах консолідованої пайової участі у розподілі спільних для національної бюджетної системи джерел податкових доходів. Для цієї країни властивий комбінований бюджетний федералізм, що передбачає використання регулюючих і закріплених податків, доповнених системою субсидій. Загалом же німецький федералізм характеризують дві ключові риси – субсидіарність та солідарність. Саме тому німецька модель носить назву кооперативного федералізму.

Специфічних змін зазнав бюджетний федералізм у Канаді. Між Першою і Другою світовими війнами були запроваджені особистий і корпоративний прибутковий податки, контроль за цінами та проведені інші заходи соціально-економічного регулювання. В 1940-1950 pp. такий стан фактично унітарної держави прийняв форму патерналістського федералізму. Завдяки зосередженню у федеральному бюджеті 75% податкових надходжень та фінансуванню економічних і соціальних програм по усій країні Канада перетворилась в державу загального добробуту. Пізніше федералізм відродився в асиметричній формі, що означає різностатусність провінцій, а також неоднакові для усіх фінансові відносини з центром.

Протилежні підходи до ідеї федеративного союзу з боку англомовної частини країни і франкомовного Квебеку негативно позначилися на їх розвитку. Тому з 1977 р. в Канаді почав діяти субсидіарний механізм вирівнювання за рахунок коштів спеціального фонду федерального бюджету. Величина субсидій визначається в залежності від суми кожного з податків, які поступають у бюджети провінцій. Уряди провінцій розпоряджаються фінансовими ресурсами, достатніми для фінансування загальнонаціонального стандартного рівня видатків з урахуванням кількості населення. Система фіскального вирівнювання доповнюється федеральними цільовими субсидіями на потреби фінансування соціальної сфери.

Російська система бюджетного федералізму грунтується на пайовому розподілі бюджетних доходів і трансфертах регіонам з федеральних фондів. За формальними ознаками вона близька до німецької моделі, але російські фахівці виділяють такі її вади: асиметричність – множинність суб’єктів Російської Федерації ставить в неоднакові фінансові взаємовідносини з центром не тільки автономії з різним, а й з одним статусом; використання грошових сурогатів і негрошових форм платежів при виконанні бюджетів служить середовищем для зловживань; відсутність чіткого розмежування витратних повноважень між владою різного рівня; правова невизначеність інституту фінансової неспроможності (банкрутства) регіональної та місцевої влади.

У кожній країні ведуться пошуки оптимальної пропорції між централізованими та децентралізованими (регіональними плюс місцевими) фінансами, результат яких залежить від динамічного співвідношення заінтересованих соціально-економічних сил. Знайомство із зарубіжними моделями бюджетного федералізму має велике пізнавальне значення на сучасному етапі українського державотворення, коли відбувається процес реформування бюджетної та податкових систем, ведеться активний пошук власної моделі бюджетного (фіскального) федералізму, яка б повною мірою відображала національні традиції самоврядування, узгоджені із визначеними метою і пріоритетами суспільного розвитку.

Бюджетний федералізм

Бюджетний федералізм являє собою розподіл грошових доходів і витрат країни між федеральним бюджетом, бюджетами суб’єктів РФ і муніципальними бюджетами з урахуванням джерел надходжень коштів і планованими витратами федерального, субфедерального і муніципального рівнів.

Оскільки у федеративних державах роль держави диференціюється по декількох рівнях, кожен з яких представлений органами влади в якості його представників, виникає необхідність розподілу повноважень між різними рівнями влади.

Держава створює правове середовище для функціонування ринкової економіки, будучи постачальником суспільних товарів і послуг. Тим самим воно впливає на розміщення ресурсів в економіці, здійснює перерозподіл доходів між індивідами, надає стабілізаційний вплив на економіку і фінансову систему, сприяє економічному зростанню. Реалізація цих функцій здійснюється передусім при формуванні та виконанні бюджетів. Податково-бюджетні інструменти повинні забезпечити органи влади необхідними ресурсами для виконання громадських функцій, можуть використовуватися в цілях антициклічної стабілізації та політики економічного зростання, а також виконувати завдання за деякого вирівнювання доходів.

Найважливішою характеристикою системи управління суспільними фінансами є бюджетне пристрій і характер податково-бюджетних взаємовідносин між різними рівнями влади. Управління суспільними фінансами при наявності багатьох єдиних принципів і методів здійснюється роздільно на кожному рівні влади і в кожній юрисдикції (територіально-публічному освіту). Пояснити взаємини між рівнями бюджетної системи та визначити шляхи їх найбільш раціональної побудови покликана теорія бюджетного (фіскального) федералізму. Федералізм в даному випадку має на увазі наявність як мінімум одного відокремленого бюджетного рівня на субнаціональному рівні.

Фундаментальні роботи Ч. Тібу [1] , Р. Масгрейв [2] і У. Оутса [3] лягли в основу теорії бюджетного федералізму, яка до початку 1970-х рр. сформувалася в якості самостійного напрямку теорії економіки громадського сектору.

У самому широкому сенсі за допомогою поняття “федералізм” характеризують відносини між певними елементами, що володіють певною самостійністю і засновані на добровільності, компромісі, співдружності “. Під такими елементами розумілися політичні утворення (І. Альтузіс), рівноправні держави (Ш. Л. Монтеск’є), самостійні проізводственнопотребітельскіе комуни (П. Ж. Прудон) і т.д.

Однак найбільше теоретичне і практичне розвиток федералізм отримав як базисна категорія формування державних утворень, заснованих на взаємовигідних відносинах між центральною владою і територіальними (державними) утвореннями, що володіють певною самостійністю і виражають інтереси населення, яке вони представляють, при домінуючому положенні федерації у вирішенні вузлових питань в діяльності держави.

Федеративний устрій – складний тип державного утворення. Розосередження владних повноважень і відмову центру від монополії на примус чреватий неузгодженістю регулятивних і фіскальних рішень органів влади різного рівня. У цих умовах результативність безпосередньо залежить від ступеня координації інтересів усіх рівнів державної влади, господарюючих суб’єктів і населення. Крім того, зміст додаткових органів влади вимагає, за інших рівних умов, додаткових витрат. Однак при “узгодженому федералізм” ефективність функціонування громадського сектору більш істотна, ніж у країнах, у державному устрої яких переважають механізми унітаризму.

Теорія бюджетного федералізму заснована на так званій теоремі децентралізації, сформульованої американським економістом У. Оутсом [4]. [4]

Для локальних суспільних благ, споживаних географічно локалізованим населенням, і для якого витрати виробництва однакові і рівні недоліків центрального уряду, завжди більш ефективно, коли забезпечення їх здійснюється на місцевому рівні. Субнаціональні влади, отримуючи більш повну інформацію про потреби населення, мають більше можливостей в реалізації оптимального співвідношення податкового тягаря і суспільних благ [5]. Іншими словами, рівень влади, що знаходиться найближче до споживачів бюджетних послуг, здатний забезпечити найбільш ефективне витрачання бюджетних коштів. Тим самим досягається парето-ефективний рівень виробництва, який не можуть забезпечити центральні органи влади, якщо дотримуються наступні умови: [5]

• – Витрати надання громадських послуг однакові для центральних і субнаціональних рівнів влади, тобто відсутня економія на масштабі;
• – Вироблені на території конкретної юрисдикції суспільні блага повністю споживаються населенням цієї юрисдикції, тобто відсутні зовнішні ефекти;
• – Переваги населення місцевих громад сильно різняться між собою (облік місцевих потреб може призводити до значного подорожчання централізованого надання громадських послуг).

Існує також ряд досліджень, що демонструють позитивний зв’язок фіскальної децентралізації з підвищенням ефективності громадського сектору, темпами економічного зростання, зниженням міжрегіональних диспропорцій у рівні життя [6]. [6]

Крім очевидних переваг фіскальна децентралізація має також негативні наслідки:

• – Дисбаланс між доступними нижчестоящим владі ресурсами та закріпленими за ними видатковими повноваженнями (вертикальна незбалансованість бюджетної системи);
• – Міжрегіональна диференціація чистих фіскальних вигод – різниці між обсягом одержуваних вигод від надання субнаціональних суспільних благ і рівнем здійснюваних податкових платежів (порушення принципу територіальної справедливості);
• – Наявність горизонтальних фіскальних зовнішніх ефектів, пов’язаних з прагненням регіональних і місцевих властей до досягнення власних цілей за рахунок інших територій (прояв екстерналій такого роду пов’язано з недобросовісною податкової конкуренцією, експортом податкового тягаря) [7]. [7]

Таким чином, суть бюджетного федералізму полягає в тому, що прийняті на кожному рівні влади рішення про надання суспільних послуг повинні відображати уподобання населення відповідної території.

У такому контексті бюджетний федералізм як принцип управління суспільними фінансами припускає:

• – Як мінімум два рівні управління, які здійснюють свою владу стосовно однієї і тієї ж території і одного і того ж населення;
• – На кожному рівні хоча б одну сферу діяльності, в якій він повністю автономний;
• – Гарантії (хоча б у формі простого декларування в конституції) автономії кожного рівня управління в своїй власній сфері [8]. [8]

Виходячи з критеріїв масштабу юрисдикції та схильності економіки країни зовнішніх факторів можна зробити висновок, що такі функції, як стабілізаційна (антициклічна економічна політика) і перерозподільна (боротьба з бідністю) в більшій мірі підходять для центрального рівня влади і повинні проводитися централізовано. У той же час аллокаціонной функція, пов’язана з виділенням ресурсів і задоволенням потреб в суспільних благах (товари і послуги), а також організацією виробництва цих благ, може виконуватися як централізовано, так і децентралізовано.

Виділивши з усього різноманіття аспектів даного явища найбільш істотні, визначимо бюджетний федералізм як відносини між федеральними органами влади і органами влади суб’єктів федерації (відповідно з цим всередині суб’єктів федерації з органами місцевого самоврядування) в частині розмежування бюджетних прав і повноважень, витрат і доходів, а також розподілу і перерозподілу останніх між федеральним бюджетом і консолідованими бюджетами суб’єктів федерації, заснованими на взаємовигідних умовах, у мірі, що забезпечує єдність загальнодержавних інтересів та інтересів населення, яке проживає на територіях суб’єктів федерації і входять до них муніципальних утворень.

Таким чином, головне в бюджетному федералізм – це відносини, засновані на взаємовигідних умовах в міжбюджетної сфері, подразумевающие в собі баланс централізму і децентралізму у всіх сферах і максимально задовольняють всі потреби населення в суспільних благах. Так як повністю взаємовигідними відносини бути не можуть, бюджетний федералізм виражається в покроковому узгодженні інтересів між федерацією, територіальними общинами або населенням. І мабуть, кількість протиріч, а значить, і швидкість цього процесу в реформованому, перехідному суспільстві буде істотно вище, ніж у стабільно демократичному. Але, як показує світовий досвід, навіть у самому розвиненому суспільстві цей процес не припиняється, оскільки не існує єдиного кодексу, назавжди встановленого закону. Правила співжиття в єдиній державі змінюються залежно від співвідношення сил, історичних, економічних та інших факторів. Та й методи тут різноманітніше, вони відрізняються від формалізованих легітимних процедур: політичний та економічний тиск, використання адміністративного ресурсу, національної карти і т.д. Формування ефективної системи бюджетного федералізму в кожній країні зазвичай здійснюється методом проб і помилок і дуже часто суперечить оптимальної теоретичної структурі.

Побудова бюджетного федералізму засноване на наступних принципах:

• – Наявність декількох рівнів бюджетної системи;
• – Поєднання загальнодержавних інтересів та інтересів населення територіальних утворень як основа бюджетної політики всіх рівнів влади, включаючи міжбюджетні відносини;
• – Поєднання принципів централізму і децентралізму при розмежуванні повноважень, витрат і доходів;
• – Забезпеченість мінімальної потреби в бюджетних ресурсах субнаціональнального рівня за допомогою розподілу їх і перерозподілу на об’єктивній основі;
• – Високий ступінь самостійності бюджетів при одночасному збереженні за загальнодержавним рівнем (федеральним центром) домінуючого положення у вирішенні вузлових питань в діяльності держави;
• – Активна участь територіальних органів влади у формуванні та реалізації бюджетно-податкової політики держави;
• – Правове закріплення відповідальності органів влади кожного рівня за недотримання окремих соціальних та економічних функцій;
• – Рівноправність у взаємодії з вищестоящим бюджетом.

В останні десятиліття все більше число країн, незалежно від державного устрою (федеративного чи унітарного), формує своє бюджетне пристрій на основі відносної бюджетної автономії субнаціональних рівнів влади. Таке бюджетне пристрій одержав назву “бюджетний федералізм”.

• [1]Tiebout, Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. A “. 64. P. 416-424.
• [2]Musgrave, R. The Theory of Public Finance. NY: McGraw-Hill, 1959.
• [3]Oates, W. Fiscal Federalism. NY: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.
• [4]Oates, W Op. cit.
• [5]Musgrave, R. Op. cit .; Oates, W. Op. cit.
• [6]Oates, W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999.37. 1120-1149.
• [7]Oates, W Fiscal Federalism.
• [8]Остром, В. Сенс американського федералізму. Що таке самоврядну суспільство: пров. з англ. – М., 1993. – С. 22.

Бюджетний федералізм та фіскальне вирівнювання

Сучасна світова фінансова наука вже не один рік намагається дослідити економічне підґрунтя бюджетного федералізму, визначити його переваги та недоліки. До головних причин такого інтересу, на наш погляд, можна віднести той факт, що характерною властивістю сучасного державного устрою більшості країн світу, незалежно від його форми, є наявність кількох рівнів державного управління: центрального уряду, відповідального за досягнення певних цілей і виконання завдань на рівні всієї держави в цілому, та інших ланок державної влади – на рівні регіону, штату, провінції, інших муніципальних утворень. Усі вони мають певні дохідні повноваження в межах делегованих їм законодавством витратних зобов’язань.

Отже, між різними рівнями бюджетної системи держави, які мають право справляти податки і витрачати бюджетні кошти, неодмінно постає проблема ефективного впровадження та управління вертикальними і горизонтальними міжбюджетними відносинами. Адже у зв’ язку з диференціацією фінансово-економічних потенціалів різних регіонів об’ єктивним стає переміщення фінансових ресурсів з однієї території (регіону) до іншої. Головна складність такого перерозподільного процесу полягає в необхідності узгодження інтересів “багатих” і “бідних” у фінансовому плані регіонів. Справді, існування різних рівнів бюджетної системи й управління ними, непрозорий механізм розподілу бюджетних асигнувань можуть викликати певні утриманські настрої, насамперед з боку політичної еліти деяких адміністративно-територіальних утворень. Тому, вибудовуючи фінансову модель у державі, необхідно керуватися міркуваннями державної доцільності, національних інтересів, суспільної солідарності тощо.

Загалом бюджетна система об’єктивно передбачає розподіл функцій коштів бюджету між різними рівнями влади за умови збереження певної фінансової самостійності. В ідеалі розподіл функцій і відповідне їм ресурсне забезпечення мають бути оптимальними, а витрачання коштів – максимально ефективним. Для якомога повнішого досягнення цієї мети і було розроблено теорію бюджетного федералізму, що являє собою законодавчо зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-економічної й політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної й суспільної солідарності.

Різноманітні підходи та аспекти бюджетного федералізму були свого часу достатньо глибоко досліджені та проаналізовані багатьма всесвітньо відомими вченими-економістами, серед яких Ш. Бланкарт 1 , X. Ціммерманн 2 , Д. Шафриц 3 , У. Оутс 4 , Р. Вагнер 5 , Г. Роузен 6 та ін. Проте більшість базових досліджень у цій сфері ґрунтується саме на працях Р. Масгрейва, Дж. Б’юкенена та Ч. Тібу, які довели переваги різноманітних аспектів цієї моделі формування міжбюджетних відносин.

Один з відомих дослідників у галузі федералізму A. Токвіль стверджував, що федеративна система виникла як результат бажання об’єднати в одній державі різні переваги для різних націй, що проживають на різних територіях. З погляду фіскальних взаємовідносин гіпотезу Токвіля можна зрозуміти як припущення про те, що наявність кількох рівнів державного управління створює можливість централізації процесу прийняття рішень у тих галузях економіки, де необхідне проведення загальнонаціональної політики, а також можливість прийняття рішень на місцевому рівні там, де це виявляється найбільш ефективним 1 .

Так, Дж. Б’юкенен запропонував модель, що дістала назву “економічної теорії клубів або спільнот” (an economic theory of clubs). Згідно з нею оптимальний рівень надання державних послуг може залежати від кількості їх споживачів. Відповідно у деяких випадках, коли благо не є суспільним у чистому вигляді, доцільно надати його на рівні дещо нижчому, ніж загальна кількість населення держави, адміністративно-територіальних утворень. Отже, модель Б’ юкенена дає можливість зробити висновок, що досягнення ефективності від надання суспільних благ залежить не лише від цін та їх корисності, а й від кількості їх споживачів. Іншими словами, з метою досягнення ефективності на території держави необхідно визначати межі надання деяких суспільних благ, тобто виділяти адміністративно-територіальні утворення, органи влади яких будуть мати повноваження визначати обсяг тих суспільних благ, значення оптимальної кількості для ефективного надання яких перебуває на низькому рівні 2 .

На відміну від моделі Б’юкенена друга модель, що лежить в основі досліджень економіки фіскального федералізму, – модель Тібу – доводить вигоди від децентралізованого надання суспільних благ органами влади. Згідно з нею поведінка індивідуумів під час споживання місцевих суспільних благ у федеративній державі порівнюється із процесом вибору найбільш прийнятного товару у вигляді суспільних благ із кількох варіантів, що пропонують різні торговельні точки, тобто адміністративно-територіальні утворення 1 . Як показали Тібу та інші дослідники у цій сфері 2 , в ідеальному випадку така поведінка приводить до результату, у якому вповні реалізуються всі потенційні вигоди від децентралізації: суспільний та приватний сектори економіки надають індивідууму повну свободу у виборі найефективнішого рівня споживання кожного блага, причому в ролі ціни суспільних благ виступає обсяг податків, що їх сплачує індивідуум у відповідні бюджети. Доти, доки гранична величина здійснюваних індивідуумом податкових платежів еквівалентна граничним витратам надання суспільних благ, рівновага, так само, як і в приватному секторі, буде ефективною за Парето 3 .

Отже, аналіз моделей Тібу та Б’юкенена дає можливість зробити висновок, що ефективність надання деяких видів державних послуг вища у разі їх виробництва місцевими органами влади. Водночас з моделі Тібу випливає, що за умови децентралізованого надання деяких суспільних благ забезпечується не лише вища їх ефективність для окремих індивідуумів, а й приріст суспільного добробуту, що досягається через міжрегіональну диференціацію структури та якості державних послуг, яка відповідає преференціям населення того чи іншого регіону.

Основні положення зазначених моделей широко використовуються для обґрунтування переваг багаторівневого бюджетного устрою, а також для аналізу різних аспектів функціонування державних фінансів у державах з таким устроєм.

Водночас у розглянутих моделях не порушувалося питання ефективної структури розподілу витратних та податкових повноважень між рівнями державної та федеративної влади. Аналіз і рекомендації щодо структури цих повноважень органів влади у державах із багаторівневим бюджетним устроєм можна знайти в багатьох дослідженнях проблем фіскального федералізму, основними серед яких, як уже зазначалося вище, вважаються праці Р. Масгрейва та У. Оутса.

У. Оутс був першим, хто обґрунтував певну обмеженість переліку суспільних благ, повноваження з надання яких можуть бути закріплені за національними або субнаціональними органами влади. Так, запропонована модель доводить, що на рівні національного (центрального) уряду мають бути сконцентровані повноваження у сфері макроекономічного регулювання і ті, які пов’язані з перерозподілом доходів між індивідуумами у формі підтримки малозабезпечених верств населення. Адже можливості субнаціо-нальних органів влади з проведення власної макроекономічної політики дуже обмежені. Основним висновком, що випливає з аналізу припустимих повноважень органів влади різних рівнів, є висновок про те, що на рівні національного (центрального) уряду мають бути сконцентровані повноваження у сфері макроекономіч-ного регулювання, а також повноваження з перерозподілу доходу між індивідуумами у формі підтримки малозабезпечених верств населення 1 .

У свою чергу, Р. Масгрейв, автор теорії, що в літературі дістала назву “масгрейвівський підхід до фіскального федералізму” 2 , приділив велику увагу не лише розподілу надання суспільних благ між різними ланками влади в державі, а й фіскальній структурі федерації, зокрема розподілу податкових надходжень. Отже, саме Р. Масгрейв сформулював низку правил розподілу податкових повноважень різних рівнів влади. Зокрема, він вважав, що субнаціональні органи влади середнього та особливо нижнього рівня повинні мати повноваження з оподаткування найменш мобільних видів податкової бази, тобто таких, які найменше підлягають міжтериторіальному пересуванню, до яких відносять податки на споживання, на заробітну плату, майно, нерухомість, на землю. Прогресивні податки на доходи фізичних осіб, на його думку, можуть бути встановлені лише за можливості адміністрування “глобальної” податкової бази на рівні територіального утворення. При цьому повноваження з регулювання прогресивного оподаткування, спрямованого на перерозподіл доходів, мають бути закріплені на центральному (федеральному) рівні влади. Адже функція перерозподілу доходів є функцією федерального рівня.

Повноваження з регулювання доходів, здатних виконувати стабілізаційну функцію, також, як стверджував Масгрейв, мають належати національній владі, тоді як субнаціональні податки мають бути циклічно стійкими. Крім того, на національному рівні необхідно закріпити повноваження з оподаткування податкової бази, якщо остання розподілена на території країни нерівномірно. Водночас цільові податки на споживачів суспільних благ, а також платежі за користування суспільними благами можуть застосовуватися на всіх рівнях державної влади та розподілятися залежно від характеру сукупності отримувачів відповідних благ 1 .

Висловлені Масгрейвом досить загальні гіпотези про розподіл повноважень між рівнями державної влади, будучи предметом багатьох дискусій, зберегли своє значення й на сучасному етапі розвитку економіки суспільного сектору. Так, усіма визнано, що функції розроблення й проведення макроекономічної політики мають бути максимально централізовані: практично в усіх країнах світу повноваження з проведення грошово-кредитної політики належать центральній владі. Стосовно децентралізації фіскальної політики можна відзначити, що стимулювання сукупного попиту на регіональному рівні має обмежені можливості внаслідок значної відкритості регіональних економічних систем. Разом з тим у деяких працях стверджувалося, що субнаціональні органи влади можуть здійснювати досить успішну стабілізаційну політику 2 .

В останнє десятиріччя дослідженню можливості використання принципів бюджетного федералізму в побудові бюджетної системи України свої праці присвятили і вітчизняні вчені. До найбільш значущих можна віднести наукові розвідки В. Андрущенка 3 і В. Федосова 4 , Й. Бескида 5 і І. Луніної 6 . Проте варто зауважити, що особливостям застосування принципу бюджетного федералізму у вітчизняній бюджетній практиці, на наш погляд, особливої уваги не приділено. Розглянемо детальніше деякі аспекти бюджетного

(фіскального) федералізму як децентралізованої моделі формування міжбюджетних відносин.

Традиційна теорія фіскального федералізму дає рекомендації для закріплення за різними рівнями державної влади певних функцій та необхідних для їх виконання фіскальних інструментів. Наріжним каменем теорії фіскального федералізму є теорема про децентралізацію: якщо децентралізація не впливає на рівень витрат, то ухвалення рішень щодо локального суспільного блага або ефективніше за централізацію, або принаймні не поступається їй з погляду ефективності. Централізація та пов’язана з нею стандартизація дуже часто дають можливість не тільки зменшити адміністративні витрати, а й роблять дешевшим безпосередньо виробництво одиниці суспільного блага. Децентралізація державного сектору економіки доречна тоді, коли сприяє якнайефективнішому виконанню його функцій.

Фіскальний федералізм може розглядатися як система оподаткування та державних видатків, за якої правами на отримання прибутків та управління видатками наділяють різноманітні рівні державного управління – від національного до базового 1 . ІЦі система має на меті забезпечити фіскальну децентралізацію – пе-редання видаткових та дохідних повноважень з вищих на нижчі рівні державного управління для більш ефективного надання суспільних послуг. Вихідною умовою застосування підходів фіскального федералізму є максимально можливе наближення надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

Ефективно побудований бюджетний федералізм має саме регулятивний характер, дає змогу оптимально збалансувати необхідні потреби з фінансовими можливостями. Нераціональний же бюджетний федералізм призводить до ситуації, за якої місцева влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного піднесення регіонів, якими вона управляє, довільні розподільні форми половинчастого федералізму за умов дефіциту фінансових ресурсів створюють середовище для корупції.

У цьому зв’язку особливого значення набуває фінансове вирівнювання – система інструментів та заходів щодо ліквідації фіскальних дисбалансів через перерозподіл бюджетних коштів по вертикалі між різними рівнями влади та горизонталі – між адміністративно-територіальними одиницями. Інколи поняття “фінансове вирівнювання” трактується як процес перерозподілу фінансових ресурсів на користь адміністративно-територіальних одиниць, які не мають достатніх власних доходів, і здійснюється центральними органами державної влади 1 . Фіскальне вирівнювання можна розглядати також як систему трансфертів фінансових ресурсів між юрисдикціями різних рівнів державного управління, метою якої є встановлення однаково вихідних умов щодо формування фінансового потенціалу чи надання публічних послуг. Основна його суть – забезпечення можливостей органів місцевої влади для виконання їхніх обов’ язків щодо надання мешканцям відповідної території однакового обсягу публічних послуг за однакового фіскального навантаження 2 . Система фінансового вирівнювання забезпечує упорядкування делегованих дохідних та видаткових повноважень, забезпечення виконання регулювальної, соціальної функції держави. Фінансове вирівнювання розглядається не як окремий елемент фіскального федералізму, а як рівнозначний компонент суспільних фінансів.

Сьогодні більшість розвинутих країн активно впроваджують і вдосконалюють явні та приховані фінансові інструменти, які послаблюють фіскальні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями. Про важливість фіскального вирівнювання свідчить не тільки широке застосування його як у федеративних, так і в унітарних країнах, а й розроблення відповідних принципів, методів, що лягли в основу фінансової системи та конституційного права 3 .

Основоположник теорії суспільного вибору Дж. Б’ юкенен увів поняття фіскальної рівності, вперше застосувавши його до адміністративно-територіальних одиниць. Методологічний підхід до фінансового вирівнювання, визначений у теорії суспільного вибору, базується на правилі горизонтальної рівності функціонування фінансово-бюджетних систем муніципалітетів та юрисдикцій. Незалежно від місцезнаходження індивідуума фінансові умови, що встановлюються юрисдикцією, мають бути однаковими для індивідуумів з рівними економічними умовами проживання 4 .

У теорії суспільних фінансів головним критерієм фіскального вирівнювання є відношення рівня оподаткування до рівня забезпеченості місцевими суспільними послугами 1 . Для кожного регіону встановлюється стандартний рівень забезпечення суспільними благами (стандартна фінансова потреба), а податкові надходження розраховуються за єдиною податковою ставкою. Розмір платежів для вирівнювання доходів розраховується як різниця між стандартною фінансовою потребою та стандартними податковими надходженнями. Р. Масгрейв за теорією фіскального федералізму визначає фіскальне вирівнювання як необхідний базовий принцип фіскальної децентралізації, поряд з іншими принципами: відповідності, централізованого перерозподілу фінансових ресурсів та необхідного рівня забезпеченості суспільними благами.

У свою чергу, Ч. Тібу довів, що оптимальне розміщення місцевих суспільних послуг залежить насамперед від їх споживачів, які роблять вибір в умовах конкуренції місцевих юрисдикцій в оподаткуванні. При цьому він указував на першочерговість принципу фіскальної автономії органів місцевого самоврядування 2 .

Сьогодні один із провідних західних учених Анвар Шах також досить багато уваги приділяє дослідженню ефективності системи міжбюджетних трансфертів у контексті взаємозв’язку зазначених інструментів фінансового вирівнювання з фіскальною та грошово-монетарною політикою держави 3 .

Оцінюючи об’єкт вирівнювання, фактори впливу на інструментарій вирівнювання, Р. Берд та Ф. Валіанкорт дійшли висновку, що вирівнювальні трансферти мають застосовуватися до факультативних видатків місцевих бюджетів, тобто фінансово забезпечувати виконання делегованих місцевим органам державної влади та органам місцевого самоврядування повноважень 4 .

З позицій теорії фіскального федералізму Б. Далбі розроблено пропозиції до вдосконалення інструментарію системи фіскального вирівнювання, зокрема визначено необхідність використання нормативів видатків у формулі вирівнювання і встановлення обмеження щодо частки доходів місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які враховуються у формулі вирівнювання 1 .

Один із провідних представників західної фінансової школи Х. Ціммерманн розглядає фіскальне (фінансове) вирівнювання як інструмент досягнення оптимального розподілу ресурсів країни. Він наголошує на тому, що передумовою застосування інструментів фінансового вирівнювання є оптимальний розподіл компе-тенцій із прийняття рішень щодо надання суспільних благ та послуг між різними рівнями органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування 2 .

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що метою впровадження системи фіскального (фінансового) вирівнювання було забезпечення ефективного виконання повноважень щодо надання суспільних послуг (місцевих і загальних) їх споживачам, при цьому систему фінансового вирівнювання формують трансферти вирівнювання на виконання делегованих органам місцевого самоврядування та місцевим органам державної влади повноважень.

Вирівнювання виконує кілька функцій. Воно може бути застосоване як інструмент досягнення горизонтальної рівності між мешканцями різних територій. Вирівнювання може виконувати також стабілізаційну функцію, що дає можливість суб’ єктам системи вирівнювання уникнути або принаймні знизити вплив непередбачу-ваних негативних явищ, які ці суб’ єкти не можуть подолати самостійно. Третя функція – коригувальна, завдяки якій коригуються неефективні рішення органів місцевого самоврядування та ліквідуються відповідні негативні наслідки бюджетного федералізму.

У західних країнах бюджетний федералізм не обмежується територіальним перерозподілом ресурсів. Усі механізми сучасного бюджетного федералізму спрямовані на заохочення місцевих органів влади до активного прагнення фінансової самодостатності, опори на власні сили, нарощування фінансово-економічного потенціалу. Ринок і конкуренція цілком об’єктивно змушують адміністрацію створювати привабливі умови з метою залучення інвестицій, вигідних проектів тощо.

У цьому контексті ми можемо вирізнити дві головні функції бюджетного федералізму: політично-консолідаційну і соціально-психологічну. Сутність політично-консолідаційної функції полягає в тому, що в системі бюджетного федералізму кожен адміністративно-територіальний бюджет, крім суто фінансового призначення, набуває соціального, політичного й етичного змісту. Адже бюджетний федералізм перетворює на співгромадян усі відокремлені етнічні, регіональні чи суспільні групи населення незалежно від величини їхніх фінансових внесків. Соціально-психологічна функція бюджетного федералізму проявляється в тому, що завдяки йому регіони стають фінансово сильнішими, уникають відчуття соціально-економічної слабкості або неповноцінності порівняно з іншими “багатшими” територіями, чим забезпечується загальнонаціональна єдність без протиставлення регіонів один одному.

Саме тому в деяких країнах бюджетний федералізм є аналогом національної політики, взятої в її фінансово-господарському вимірі. Звідси – найважливіше призначення бюджетного федералізму: гармонізація міжрегіональних відносин і міжбюджетного співробітництва різних рівнів влади як фактора національної єдності та суспільної стабільності.

Варто зазначити, що в різних країнах бюджетний федералізм існує в різних формах та моделях. Зазвичай виділяють внутрішньодержавний, асиметричний, кооперативний, бюрократичний, двосторонній, виконавчий та ін., обумовлені національними особливостями, різновиди федералізму. При цьому найбільш уживаними вважаються такі форми бюджетного федералізму, як децентралізований і кооперативний.

Децентралізованим моделям властиві такі риси.

• 1. Із трьох головних функцій державних органів влади та управління – макроекономічної стабілізації, перерозподілу національного доходу і виробництва державних товарів і послуг (останню зазвичай називають функцією розподілу ресурсів) – перші дві найчастіше належать до сфери діяльності центрального уряду, а третя поділяється між трьома рівнями влади, але вважається найважливішою в діяльності місцевої влади, що загалом відповідає оптимальній теоретичній моделі міжбюджетних відносин.
• 2. Різні рівні влади наділяються повноваженнями з оподаткування відповідно до розподілу їхніх функцій. Податковими джерелами центрального бюджету стають такі види податків, як прибуткові на фізичних і юридичних осіб, а також акцизний і митний збори, тоді як місцеві бюджети задовольняються другорядними джерелами – податками на товари і послуги, майно і земельні ділянки.
• 3. Визнається високий ступінь фінансової незалежності і самостійності регіональної влади. Це може призвести фактично до відмови центрального уряду від контролю за бюджетною діяльністю регіональних органів, байдужого ставлення до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів тощо. Підставою для фінансового забезпечення незалежності й самостійності регіонів є надання їм права самостійно використовувати власну податкову базу та спільно – загальнодержавну. Іноді регіони можуть запроваджувати будь-які податки, крім тих, що призводять до порушення міжрегіональної й зовнішньої торгівлі держави. Проблема усунення гострих горизонтальних диспропорцій розв’ язується переважно наданням прямих трансфертів малозабезпеченим категоріям населення.

На відміну від децентралізованої наступна модель бюджетного федералізму – кооперативна – більш поширена у світі. Вона характеризується:

• – ширшою участю регіональної влади в перерозподілі національного доходу і макроекономічній стабілізації, що обумовлює тісніше бюджетне співробітництво місцевих і центральних державних структур;
• – підвищеною роллю місцевої влади в системі розподілу податкових доходів, у тому числі національних;
• – активною політикою горизонтального бюджетного вирівнювання, підвищеною відповідальністю центру за стан місцевих державних фінансів, рівнем соціально-економічного розвитку територій, що посилює контроль з боку центру і дещо обмежує самостійність місцевої влади.

Конкурентна модель є сприятливішою для стимулювання економічного зростання, кооперативна направлена на територіальну справедливість. Прикладом конкурентної моделі є американська система “бюджетного федералізму”, що характеризується високим ступенем фінансової автономії штатів і мінімальними функціями центру у сфері бюджетного вирівнювання. Історично штатам і муніципалітетам надано широкі права у сфері оподаткування, що забезпечує збалансованість бюджетної системи і максимальну горизонтальну справедливість. Вертикальне вирівнювання для усунення міжрегіональних диспропорцій здійснюється на основі системи фінансування федеральних цільових програм, насамперед соціальних.

Кооперативна модель є набагато поширенішою, ніж конкурентна, і спрямована на забезпечення територіальної справедливості. Така модель у різноманітних формах застосовується в більшості країн світу, зокрема в багатьох європейських, насамперед у скандинавських, країнах. Переважно це формульні механізми розподілу бюджетних трансфертів, закріплені законодавчо з метою уникнення витратних переговорних процесів між центральним урядом і регіонами. Установлення формульних механізмів, які базуються на фінансових потребах місцевого самоврядування, розрахованих на основі кількості населення та обсягах необхідних суспільних послуг, є найпоширенішим методом бюджетного вирівнювання у розвинутих країнах, за винятком деяких, у яких зберігається історично сформована система надання грантів регіонам.

На противагу бюджетному федералізму існує й інша форма міжбюджетних відносин – бюджетний унітаризм. Це форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначає центральна влада. Місцевій та регіональній владі при цьому, як правило, відводиться досить пасивна роль. За умов бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси. Таким є визначення бюджетного унітаризму в узагальненому вигляді.

Однак з практичної точки зору дуже складно вирізнити якісь риси бюджетного унітаризму, спільні для різних країн. Адже фактично кожна унітарна держава сформувала індивідуальну, властиву тільки їй модель внутрішніх міжурядових фінансових відносин. Цей процес називають децентралізацією, яка охопила і фінансово-бюджетну сферу, і сферу міжурядових фінансових відносин. У результаті в багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин почали активно застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це насамперед розподіл між різними рівнями влади видатків та компетенцій щодо їх здійснення. Центральна влада стала широко використовувати механізм консультацій з місцевою та регіональною владами через відповідні асоціації, розширилася фіскальна автономія останніх. Отже, економічна і фінансова децентралізація, яка нині характерна для більшості зарубіжних унітарних країн, привела до формування нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму 1 .

Бюджетну децентралізацію можна класифікувати залежно від певної моделі економіки: делегування, деволюція та децентралізація.

Положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування передбачає передавання деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені центральної влади, причому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечується державою через надання трансфертів. Делегування здійснюється за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає в державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де існує високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме в державному бюджеті. Крім того, делегування передбачає брак бюджетного самофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень.

Деволюція – це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для перехідного періоду, коли органи місцевого самоврядування здійснюють фінансування і несуть відповідальність за надання певних державних послуг, як правило, це стосується задоволення соціальних потреб.

Деволюція в окремих країнах має різну тривалість залежно від економічного розвитку, політичних та культурних особливостей тієї чи іншої країни. Але обов’язковим результатом проведення політики деволюції є децентралізація фінансових ресурсів.

Децентралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними делегованих повноважень. Крім того, у регіонах мають бути створені спеціальні служби чи органи, де до ухвалення урядових рішень залучаються громадяни. В економічно розвинутих країнах крім представницьких органів широко розвинута структура непартійних організацій, які беруть активну участь в управлінні певною територією та можуть впливати на ухвалення чи скасування певних рішень представницьких органів через опитування громадян, акції протесту, демонстрації, мітинги тощо. Децентралізація властива для країн з розвиненою ринковою економікою.

Останнім часом у побудові міжурядових фінансових відносин досить популярною стала концепція субсидіарності, характерними ознаками якої є:

• – влада вищого рівня може втручатись у фінансові справи влади нижчого рівня лише тією мірою, якою остання продемонструвала і довела свою нездатність розв’язувати проблеми;
• – обов’ язок вищої влади надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня, при цьому така допомога має сприяти фінансовій автономії місцевої влади та розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню місцевої влади центральній владі;
• – принцип розподілу повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, зокрема у фінансовій;
• – принцип співробітництва різних рівнів влади, тобто в умовах, коли кожен рівень влади має власні повноваження у фінансовій сфері, фінансові відносини між різними рівнями влади можуть будуватися лише на засадах співробітництва;
• – принцип делегованого управління, згідно з яким центральна влада може делегувати частину своїх повноважень місцевій владі. Та, у свою чергу, може делегувати окремі свої повноваження органам влади вищого рівня на підставі угоди. Таке взаємне делегування повноважень різних рівнів влади у фінансовій сфері робить її фінансові взаємовідносини досить гнучкими.

Система податково-бюджетних відносин між різними органами влади теоретично може ґрунтуватись на різних поєднаннях рівнів децентралізації за різними напрямами. Наприклад, децентралізація повноважень, пов’ язаних з ухваленням рішень, невелика; можливість децентралізації відповідальності також явно обмежена. В економічно розвинутих країнах життєздатність наявних міжбюджетних відносин підтверджує, що, по-перше, сама по собі централізація та децентралізація повноважень на одержання бюджетних доходів та здійснення видатків не є запорукою процвітання суспільства і, по-друге, фактично немає універсальної моделі розподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів. Отже, ефективність конкретної моделі бюджетних відносин визначається додержанням загальних положень класичної теорії бюджетного федералізму та наявністю в місцевих органів влади інституційних стимулів для здійснення відповідної бюджетної політики.

Раніше модель фіскального федералізму вважалася притаманною лише країнам з федеративною формою державного устрою. Однак із розвитком процесів децентралізації владних повноважень, переданням органам місцевого самоврядування нових управлінських функцій принципи фіскального федералізму застосовуються і в унітарних країнах. Ця теорія стала ефективним засобом реагування на нові вимоги часу щодо поглиблення фіскальної децентралізації та збільшення фінансової автономності регіонів 1 . Отже, сьогодні федеративна форма міжбюджетних зв’язків може існувати в державах і з унітарною, і з федеративною формою міжбюджетних зв’ язків.

Оскільки Україна є унітарною державою (незважаючи на наявність у складі держави Автономної Республіки Крим), то бюджетний устрій є унітарним. Пошук оптимального варіанта у побудові децентралізованої моделі міжбюджетних відносин унітарної України між перевагами федералізму, який дає можливість забезпечити максимально допустиму самостійність місцевих органів влади у бюджетному процесі, та унітарною формою міжбюджетних відносин як гаранта суверенітету країни і стабільності в регіонах відповідно до їх фінансових можливостей, привів до запровадження принципу субсидіарності в межах унітарної форми бюджетного устрою 2 .

Теорія фіскального федералізму може бути науковою базою вирішення місцевих проблем. Водночас слід зауважити, що в Україні ще не вироблено власних критеріїв застосування федералізму, які враховували б як досвід інших країн, так і потреби України, виходячи з особливостей її унітарного устрою. На нашу думку, побудова бюджетної системи на принципах фіскального федералізму забезпечує урегульованість міжбюджетних відносин, створює стимули для співробітництва між окремими адміністративними одиницями в реалізації спільних проектів і в цілому сприяє підвищенню ефективності використання бюджетних коштів на всіх рівнях управління.

Єдиних теоретично обґрунтованих положень, придатних для будь-якої країни, які допомагали б кількісно визначати оптимальний рівень централізованого перерозподілу бюджетних доходів, не існує. Залежно від історичних традицій у відносинах центру і регіонів, їх політичної автономії, адміністративного устрою країни такий рівень може суттєво різнитися.

Інтенсивність горизонтального вирівнювання в Україні також не є надмірною. Разом із тим організація та принципи бюджетного вирівнювання є недосконалими, не створюють стимулів для економічного розвитку регіонів та нарощування податкового потенціалу. В. Опарін у колективній монографії за редакцією А. І. Да-ниленка, критикуючи систему формування доходів місцевих бюджетів в Україні, називає її бюджетною зрівнялівкою, яка знижує стимули для місцевого самоврядування, оскільки “зайві” доходи будуть вилучені, нестача доходів буде компенсована у вигляді дотації вирівнювання 1 . За рівнем фіскальної автономії Україна не поступається багатьом розвинутим країнам, але й сьогодні спостерігаємо конфліктні ситуації у фінансових відносинах центр – регіони. Можна констатувати, що вони зумовлені не стільки низьким рівнем фіскальної автономії, скільки непрозорістю застосування методів вертикального вирівнювання. Тому актуальним для України є не лише підвищення коефіцієнта фіскальної автономії, а й удосконалення фіскального вирівнювання. Розв’язання цих завдань дасть можливість повною мірою задіяти внутрішній потенціал регіонів.